La réforme territoriale, faute de mieux

Pendant que les manifestants battaient le pavé automnal et que la France se passionnait pour le conflit des retraites, une autre loi occasionnait une bataille plus feutrée, mais tout aussi implacable, dans les couloirs du Parlement. La réforme territoriale a définitivement été votée par l’Assemblée nationale le 16 novembre, sans tambours ni trompettes, à l’instant même où les nouveaux ministres de François Fillon prenaient possession de leurs bureaux.
Le souhait de « modernisation des institutions » voulu par le comité Balladur nommé en 2007 est à l’origine de cette loi qui modifie assez nettement le paysage institutionnel local. A défaut de supprimer le département ou de regrouper les communes, mesures un temps envisagées pour en finir avec le très décrié « millefeuille territorial », la loi rapproche le département et la région. Les conseillers territoriaux, désignés, tous les six ans, au scrutin uninominal majoritaire à deux tours dans de vastes cantons à partir de 2014, siègeront à la fois à l’assemblée départementale et au conseil régional. Alors que la majorité voit dans cette mesure une « simplification » nécessaire, la gauche considère qu’il s’agit surtout d’« affaiblir le contre-pouvoir » que représentent les collectivités.
Les autres dispositifs contenus dans la réforme suscitent moins de débats. De nouvelles « métropoles », regroupant les agglomérations de plus d’un demi-million d’habitants, seront dotées de pouvoirs élargis, en particulier en matière d’économie et de transports. La loi encourage la création de structures intercommunales, prévoyant la couverture totale du territoire d’ici au 1er juin 2013, et suscite le regroupement des communes, départements et même régions. Les deux départements alsaciens et les deux régions normandes sont régulièrement cités comme candidats à ces unifications. Les parlementaires ont en revanche repoussé une autre disposition pourtant considérée comme essentielle par les partisans de la simplification : la clarification des pouvoirs. La « clause de compétence générale », qui permet à chaque collectivité locale de s’occuper de tous les sujets, devait être abolie en 2012. En conséquence d’un arrangement de dernière minute entre le gouvernement et les sénateurs centristes, elle subsistera jusqu’à 2015, un an après les premières élections territoriales.

Un espace rural délaissé ?

La réforme n’en modifiera pas moins en profondeur le fonctionnement des institutions locales et les rapports qu’elles entretiennent avec les acteurs économiques, entreprises comme associations. « Les collectivités vont-elles laisser mieux respirer les associations et cesser de les considérer comme des sous-traitants ? », s’interroge Laurence Lemouzy, rédactrice en chef de la revue « Pouvoirs locaux » publiée par l’Institut de la décentralisation, réunissant des élus de tous bords. Réunis par la Fonda, un « laboratoire d’idées » du monde associatif, des experts ont tenté, le 15 novembre dernier, de dessiner le paysage de l’après-réforme.

Les réactions sont dans l’ensemble négatives, à l’image de celle de Georges Gontcharoff, administrateur de l’Association pour la démocratie et l’éducation locale et sociale (Adels) et partisan assumé de la décentralisation. « Il s’agissait d’adapter la gouvernance locale à la modernité », indique-t-il, en rappelant que « la discussion a commencé avec la stigmatisation du millefeuille et avec la question suivante : peut-on gouverner la France avec 30 000 micro-pouvoirs locaux ? »
Le texte, poursuit le responsable, « marque une rupture par rapport à l’équilibre existant entre armature urbaine et espace rural ». Selon lui, le territoire doit désormais obéir au « tout urbain ». Georges Gontcharoff affirme que les partisans de la réforme jugent l’espace rural comme « résiduel » et voué à « un mode de vie déjà urbain ». Dès lors, ajoute-t-il avec une tonalité qu’il veut sans doute ironique, « ne nous acharnons pas à défendre un monde de notables qui n’existe déjà plus ».

La réforme territoriale viserait en outre des élus « dépensiers, gaspilleurs, irresponsables et usés », incapables de se montrer « économes par eux-mêmes » et qu’il faudrait donc « contraindre, notamment en supprimant la taxe professionnelle ». Des élus qu’on accuserait en somme d’être « responsables de la dette de la France », lâche le responsable associatif.
Jean-Pierre Duport, vice-président de la Fonda et ancien président de Réseau ferré de France, poursuit sur le même registre. « Le vrai problème, ce ne sont pas les 36 000 communes », assure-t-il, concédant sa difficulté « à accepter le conseiller territorial ». Mieux valait, poursuit celui qui fut également directeur de cabinet de Jean-Pierre Chevènement au ministère de l’intérieur, « faire du conseil général la réunion des présidents des intercommunalités, comme le prônait l’excellent rapport Mauroy » publié en 2000. Jean-Pierre Duport estime, en outre, que le cofinancement d’une association ou d’une activité par plusieurs collectivités, résultat de la clause de compétence générale, « ne fait de mal à personne » et garantit au contraire « la mobilisation de l’ensemble des forces » d’un territoire.

A chacun sa réforme

Faudrait-il vraiment ne rien changer ? Conserver un empilement de structures défendant chacune jalousement son territoire, au point de se vouer une concurrence féroce et de bloquer les décisions ? Pas forcément, admet Jean-Pierre Balligand, député (PS, Aisne) et co-président de l’Institut de la décentralisation. Selon lui, le texte voté « n’est pas un monstre », mais plutôt « une réforme avortée ». Une fois élus, les conseillers territoriaux auront tendance à « hiérarchiser leurs priorités » au profit de leur action locale, afin de privilégier « leur réélection », affirme-t-il. La disparition des cofinancements, prévue pour 2015, pourra être contournée par des procédures de « contractualisation entre les collectivités ». La création des métropoles n’entraîne pas la suppression des départements correspondants et dès lors, « on protège le conseil général », poursuit le député, qui fut lui-même président du conseil général de l’Aisne. En bref, « le texte n’ira pas très loin et on sera obligé d’en faire un autre », prophétise-t-il.

Pour Jean-Pierre Worms, vice-président de la Fonda et ancien député (PS), les pouvoirs locaux souffrent à la fois d’un déficit de « pertinence, d’efficacité et d’équité ». Les bassins de vie et d’emploi « ne correspondent pas aux territoires administratifs sur lesquels s’est construite la légitimité » de l’action publique, affirme-t-il. Une réforme s’impose donc. Mais laquelle ? « On pourrait nous reprocher d’avoir chacun sa propre idée d’une réforme territoriale », reconnaît Jean-Pierre Duport. Faute de mieux, il en existe donc une, qui s’appliquera en principe en 2014.